«Электронный муниципалитет» как инструмент модернизации местного самоуправления в России и за рубежом. Что такое «Электронный муниципалитет»? Электронный муниципалитет проблемы ресурсного обеспечения

«ЭЛЕКТРОННЫЙ МУНИЦИПАЛИТЕТ»

КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА РОССИИ

В.Е. КИРИЕНКО

Администрация города Томска, Россия [email protected]

Обосновывается необходимость разработки специализированных информационных технологий и создания компьютерных систем поддержки работы муниципальных служащих («электронного муниципалитета») как составной части российского «электронного правительства».

ВВЕДЕНИЕ. ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ

Одним из пяти «стратегических векторов», обозначенных Президентом РФ Д.А. Медведевым в качестве целевой установки на ближайшее будущее является, по сути, создание высокотехнологичного информационного общества России. Достижению этой целевой установки призваны служить: федеральная целевая программа (ФЦП) «Электронная Россия» (2002) с концепцией «Электронное правительство», которая обновляется и корректируется (2006, 2009), «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации», утвержденная Указом Президента РФ (2008). В ближайшее время должна появиться более масштабная версия «Электронной России» - «Информационное общество», которой по замыслу предполагается охватить все сферы жизнедеятельности страны.

Программа и стратегия развития находятся под постоянным контролем высшего руководства страны. Создан и работает Совет при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества (2008). Первые же заседания указанного Совета касались одной из самых злободневных тем - ходу реализации «Электронного правительства» (2009).

Важно отметить, что одной из основных предпосылок формирования подпрограммы «Электронный муниципалитет» служит то, что около 80

% взаимодействий между государством и гражданами или бизнесом происходит на местном уровне.

Введём следующую формулировку понятия «электронный муниципалитет». «Электронный муниципалитет» - информационнокоммуникационная система органов местного самоуправления, обеспечивающая создание условий для принятия эффективных решений по управлению муниципальным образованием как целостной социальноэкономической системой.

Рассмотрим концептуальную модель «электронного муниципалитета» в контексте содержательных аспектов муниципальной службы. Под содержанием муниципальной службы будем понимать выполнение деловых операций на рабочих местах и взаимодействие служащих между собой и с внешней средой в процессе деятельности органов местного самоуправления.

Главной заботой на всех уровнях управления в плане становления информационного общества нашей страны должен быть «человеческий фактор». Не случайно на заседании президиума Государственного совета «О реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации» в Петрозаводске (2008) Президент России Д.А. Медведев непосредственно обратил внимание на то, что «неумение пользоваться информационными технологиями государственными и муниципальными чиновниками говорит не только об их отсталости, но и о некомпетентности». Замечание верное, но проблема заключается еще и в том, что при переходе на информационные технологии должна модернизироваться и сама служба. Без встречного движения работника и информационных технологий гармонизация их отношений невозможна. Встречное движение состоит в том, чтобы служащий был достаточно подготовлен к работе в условиях информатизации, а сами информационные технологии представляли собой необходимый «дружественный» пользователю инструментарий. Развивающаяся человеко-машинная система «служащий - компьютер» должна стремиться к идеалу, обеспечивающему проявление эмерджентного эффекта в деятельности человека. Это показывает опыт. Автор данной работы в 1982 г. возглавил первую службу информатизации управления городом и 17 лет является руководителем муниципальной информатизации. За этот период подмечены некоторые закономерности перехода муниципальных служащих на информационные технологии. Они заставляют искать новый подход к содержанию самой муниципальной службы.

Итак, модернизация службы должна происходить таким образом, чтобы информационные технологии становились естественным инструментом чиновника. Что необходимо сделать для этого, раскроем через рассмотрение следующих вопросов:

1. Целесообразность выделения «электронного муниципалитета».

2. Некоторые особенности влияния «человеческого фактора» на процесс информатизации управления.

3. Миссия должности муниципального служащего.

4. Лицо, принимающее решения (ЛПР).

5. Автоматизированное рабочее место ЛПР (АРМ ЛПР).

6. Муниципальные электронные услуги и административные регламенты.

7. Правовое поле электронного муниципалитета.

1. ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ ВЫДЕЛЕНИЯ «ЭЛЕКТРОННОГО МУНИЦИПАЛИТЕТА»

В настоящее время существует некая неоднозначность в восприятии на уровне органов местного самоуправления и населения термина, да и самой концепции «электронного правительства». Как правило, возникает ассоциация только с государственным управлением, хотя, по идее, «электронное правительство» призвано включать в себя и местное самоуправление. По нашему мнению, данный факт нуждается в объяснении, а концепция - в развитии. Истоки неоднозначного толкования «электронного правительства» в следующем:

1. Термин «электронное правительство» заимствован и соответствует английскому E-Government. Но слово government в английском языке обозначает все уровни власти, от высшей государственной до местного самоуправления.

2. Согласно ст. 110 Конституции РФ правительство - высший федеральный исполнительный орган государственной власти.

3. В соответствии с гл. 3 Конституции субъекты Российской Федерации также обладают на своей территории всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые относятся к ведению Российской Федерации. Субъекты РФ вправе создавать правительственные органы своего уровня.

4. Но согласно ст. 12 Конституции РФ «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Отсюда термин «правительство» не имеет правового статуса в характеризации муниципальных органов.

5. И самое существенное то, что в содержании концепции «электронного правительства» весьма ограниченно представлен уровень информатизации органов местного самоуправления. Этот факт серьёзно дезориентирует муниципалитеты и негативным образом влияет на ту роль, которая должна быть отведена им в столь важном деле - формировании «информационного общества».

В законченном виде «электронное правительство» предполагает функционирование всех уровней (федерального, регионального и местного) в качестве единой системы при их электронном взаимодействии. Но указанные выше причины неоднозначного толкования терминологии, самоидентификация органов местного самоуправления, выборных должностных лиц этих органов и муниципальных служащих в качестве неправительственных органов и негосударственных служащих мешают восприятию понятия «электронное правительство» с распространением его действия на муниципальное управление. Поэтому самостоятельная подпрограмма «Электронный муниципалитет» вполне имеет право на существование. Это позволит, во-первых, исключить неоднозначность трактовки терминологии, во-вторых, концептуально конкретизировать «электронное» взаимодействие уровней управления, в-третьих, выделить актуальные задачи информатизации местного самоуправления.

Можно подкрепить аргументацию в пользу «электронного муниципалитета» высказыванием Ю.А. Михеева, соратника академика В.М. Глуш-кова - основоположника создания в 70-х годах прошлого века общегосударственной автоматизированной системы управления (ОГАС) СССР. В

Отмечается, что «субъекты РФ, муниципальные образования - это типично сетевые социально-экономические структуры. С точки зрения информационных технологий управленческие процессы в этих структурах базируются на принципах параллельности, адаптации, когерентности. ...При этом всегда существует необходимость сохранения целостности управления любой населенной территорией».

Под «параллельностью» понимается одновременная деятельность в субъектах РФ десятков органов государственной власти и сотен - местного самоуправления. «Адаптации» в режиме, близком к реальному масштабу времени, требует постоянное воздействие множества факторов внешней среды. «Когерентность» характеризуется тем, что при наличии общих правил взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления реализация этих правил - явление, происходящее на основе связанности параллельных действий. Иными словами, максимальный эффект от информатизации государственного и муниципального управления будет получен при создании четкого механизма сопряжения, согласования информационных технологий всех уровней власти.

Представлением о когерентности еще раз подтверждается, что концепция «электронного муниципалитета» имеет право на существование, а её выделение в самостоятельную подпрограмму «Электронное правительство» будущей программы «Информационное общество» - насущная потребность в сфере информатизации всех уровней управления России.

2. НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ВЛИЯНИЯ «ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО ФАКТОРА» НА ПРОЦЕССЫ ВНЕДРЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАТИЗАЦИИ В УПРАВЛЕНИИ

Обращаем внимание на то, что эти закономерности имеют место при встраивании технологий в традиционно функционирующие муниципальные структуры. Отложив детальное обсуждение обнаружившихся тенденций до последующих публикаций, приведём некоторые утверждения с краткими комментариями:

Утверждение 1. Встраивание информационной технологии в управление организацией должно начинаться с информатизации уже существующих функций персонала.

Дело в том, что встраивание информационной технологии не должно вступать в противоречие с действующей структурой организации, с определенными и устоявшимися процедурами персонала на каждом рабочем месте. В противном случае информационная технология окажется «без хозяина», отвечающего за ее работоспособность. Отговорка: «У меня этого нет в должностной инструкции». Изменение инструкций - дело следующих этапов.

Утверждение 2. Информатизация не в состоянии существенно повлиять на изменения в технологии деятельности организации без соответствующих изменений во всех системах целеполагания.

Это утверждение позволяет понять, почему вяло идет информатизация в той организации, вышестоящие управляющие органы которой, партнеры и потребители информации не вводят информационные технологии у себя. Нет внешней востребованности конечного продукта технологий и стимулов для их внедрения во внутренний деловой процесс.

Утверждение 3. Приоритеты в последовательности решения задач информатизации управления организацией устанавливаются с учетом уровня готовности каждого работника к нововведениям.

Как и в любом новом деле, при внедрении информационных технологий важен положительный пример. Так, если смежное подразделение организации или коллега по службе начали использовать автоматизированное рабочее место, то состязательность, присущая человеку от природы, заставляет его активно внедрять новации и у себя.

Утверждение 4. Чем больший период времени осуществляется разработка какой-либо информационной системы без внесения поправок в первоначальную её содержательную постановку, тем сильнее увеличивается расхождение между представлениями разработчика и организации о конечных результатах проектирования.

С течением времени происходят определенные изменения в работе организации. Период создания информационных систем зачастую бывает весьма продолжительным. Если разработчики не учитывают влияние происходящих изменений на создаваемый продукт, то со временем он будет всё меньше отвечать реальным условиям делового процесса, для которого был изначально предназначен. Вплоть до абсолютной непригодности по окончании разработки.

Утверждение 5. Чем больше и сложнее организация, являющаяся объектом информатизации, тем больше возникает проблем на этапах внедрения информационных систем этого объекта.

Казалось бы, утверждение очевидно. Но беда в том, что очень часто при всей своей очевидности оно игнорируется как разработчиками, так и пользователями информационных технологий в управлении. Причины тому могут быть различными.

Утверждение 6. Реализация принципа новых задач при информатизации управления организации вызывает в ней реорганизационные процессы.

Принцип новых задач В.М. Глушкова - одно из основополагающих правил информатизации управления. Суть его состоит в том, что создаваемые информационные технологии должны «уметь» решать те задачи, которые не могли быть решены без их применения, традиционным «ручным» способом. К тому же он обеспечивает сокращение трудозатрат, уменьшение количества персонала.

3. МИССИЯ ДОЛЖНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО

Информатизация управления имеет прямое отношение к понятию миссии органов местного самоуправления, муниципальной службы, каждого муниципального служащего в контексте создания и использования информационных ресурсов. Во-первых, уже на протяжении нескольких десятилетий ученые бьют тревогу по поводу того, что «человеческие ресурсы экстенсивного развития офисной работы близки к исчерпанию. Начинают проявляться разного рода признаки деградации существующей системы организации офисной деятельности» (Ершов, 1988). Во-вторых, он же приводит данные компании «Релайенс Иншуренс» о том, что 25 % её человеческих ресурсов тратится на создание бумаг, 80 % которых ни разу не использовались до момента уничтожения. В-третьих, еще по состоянию на конец 80-х годов прошлого века в США «удельный вес работников информационной сферы в государственных и местных органах управления составлял 66 %» .

Так было до эпохи «поголовной» компьютеризации чиновников. А как изменилась ситуация с тех пор? К сожалению, у себя мы являемся свиде-

телями постоянного роста числа чиновников на всех уровнях управления при том, что сейчас каждый служащий потенциально имеет автоматизированное рабочее место (АРМ), которое может содержать все необходимые базы данных (документов, схем, картографической информации, аудиовидеоданных и др.). Чтобы грамотно распорядиться возможностями настоящего времени, изменения должны коснуться количественного и качественного состава чиновников. Не нужны машинистки, не нужен вспомогательный персонал, собирающий информацию. Взамен должно появиться умение работать с информацией своего АРМ. Вот что должно характеризовать чиновников. Этого не добиться без кардинальных изменений в самой сути муниципальной службы, в том числе отказаться от узкой специализации чиновника, заложенной в основе должностных инструкций, используемых еще с поры промышленной революции XIX в. Несмотря на то, что мы живем в эпоху информационного общества, старые должностные инструкции продолжают действовать. Постараемся аргументировать свою точку зрения в пользу отказа от существующего анахронизма.

В одной из книг по вопросам управления декларируется следующая позиция: «Мы больше не верим в бумажку под названием «должностная инструкция». С такой формулировкой нельзя не согласиться. Во-первых, всего в инструкциях не опишешь, во-вторых, они быстро стареют морально. Сейчас изменения происходят постоянно, прогресс идет высокими темпами. Например, в сфере информационных технологий действует закон Мура, гласящий, что мощность вычислительных устройств экспоненциально возрастает на протяжении относительно короткого промежутка времени (18-24 месяца).

Еще одно мнение президента Российской академии государственной службы В.К. Егорова: «Почему чиновник плохой? Базовая, фундаментальная причина не в самих чиновниках, а в той системе, в которой они находятся. Пример. По данным опроса социологического центра Российской академии государственной службы, абсолютное большинство (за 80 процентов зашкаливает этот показатель) чиновников - нормально ориентированные люди: работать на человека, помогать гражданину, откликаться на его беды. Но когда начинаешь спрашивать тех же людей, чем они занимаются на своей работе, многие признаются, что по организации дела, по должностным инструкциям, по стилю работы руководителей, у которых служат, они в основном действуют в интересах начальника и его команды. А не человека, который приходит к ним, и по отношению к которому они должны выступить как сервисная организация» .

И еще. Один из крупнейших в мире специалистов в области систе-мологии, теории управления, менеджмента Расселл Л. Акофф писал:

«Должностные инструкции имеют скорее склонность ограничивать использование человеком своих возможностей, нежели способствовать ему в этом. Описание обязанностей другими лицами следует ликвидировать. Вместо этого человеку необходимо показать будущее его место в организации. Люди стремятся оправдать то, чего от них ожидают. Если эти ожидания невелики, такими и будут их действия» .

Приведенные выше мнения подтверждают посыл: должностная инструкция должна быть заменена другим инструментом, определяющим смысл, поступки и действия персонала организации, а в нашем случае -муниципальных служащих. Весь вопрос только в том: а чем можно заменить должностную инструкцию? Таковой должна выступить миссия муниципального служащего.

Миссия любой организации - это ее социальное предназначение, точнее говоря, то, что общество ждет от данной организации, а ждет оно, разумеется, удовлетворения каких-либо своих потребностей.

Муниципалитет - это средоточие многих и многих самых разнообразных надежд, желаний, проблем жителей. Отсюда, миссию муниципалитета, причем любого, независимо от географии и страны, можно определить как обеспечение для населения на территории муниципального образования наилучших условий труда, быта, использования свободного времени, участия в политической и общественной жизни, удовлетворения материальных и духовных потребностей, выполнения норм и правил поведения для формирования образа (стиля) жизни, гармонично сочетающего культуру общества с индивидуальной культурой человека.

В соответствии с конкретными местными условиями каждый муниципалитет может объявить свою специализированную миссию. В целях реализации общей миссии муниципалитета можно сформулировать миссии отдельного его органа и, наконец, миссию каждого муниципального служащего, точнее, его должности. А в соответствии с миссией служащего - формировать тот набор информационных систем, баз данных, электронных административных регламентов, которые обеспечивают реализуемость услуг, т.е. создавать многофункциональное автоматизированное рабочее место служащего. Причём в тех муниципалитетах, которые имеют общее информационное пространство, благодаря развитой информатизации его органов возникает новое качество деятельности каждого служащего - ответственность на своем рабочем месте за свои действия и решения не только перед вышестоящими руководителями, но, прежде всего, перед населением. Введение миссии муниципального служащего создаст благоприятные условия для реализации принципа новых задач без перманентной реорганизации структуры органов управления муниципалитета.

4. ЛИЦО, ПРИНИМАЮЩЕЕ РЕШЕНИЕ (ЛПР)

Обратим внимание на значимое в аспекте миссии должности муниципального служащего высказывание знаменитого Питера Ф. Друкера: «Каждый сотрудник в современной организации является «управляющим», если, в силу занимаемой им должности или имеющихся знаний, он отвечает за деятельность, которая непосредственно влияет на способности данной организации функционировать и добиваться результатов. ... Такой человек обязан принимать решения... ». То есть быть ЛПР.

Ответственность ЛПР в условиях электронного муниципалитета должна подкрепляться наличием обширных информационных баз знаний и полноценным инструментарием, обеспечивающим возможность предоставления электронных муниципальных услуг, и выполнением административных регламентов. Если эти компоненты содержит автоматизированное рабочее место служащего, то ему не нужно получать указания начальника, запрашивать документы на «бумаге» и ждать их прихода. Все необходимое для работы есть. Причем, как показывает наш опыт внедрения АРМ в муниципалитетах, если начать информатизацию с наиболее подготовленного сотрудника, лидера, то остальные стараются «подтянуться» к его уровню, что согласуется с утверждениями 2, 3 (см. раздел 2 данной работы).

5. АВТОМАТИЗИРОВАННОЕ РАБОЧЕЕ МЕСТО ЛПР (АРМ ЛПР)

Автоматизированное рабочее место муниципального служащего (АРМ ЛПР) является основным элементом взаимодействия персонала муниципалитета в едином информационном пространстве. Не касаясь аппаратной части, определим, что понимается под составом и структурой информационно-программного обеспечения (ИПО) АРМ: это набор необходимых для исполнения должности информационных систем, баз данных и иных информационных ресурсов (аудио-, видео- и печатных), доступ к которым обеспечен на конкретном рабочем месте. Представим модель структуры ИПО АРМ по группам функций.

Группа I. Эта группа определяется такими функциями отдельного работника, при выполнении которых вводимая информация зарождается и доводится до конечного продукта непосредственно на его АРМ без передачи другим сотрудникам. Либо информационный материал поступает на конкретный АРМ для окончательной обработки и доводится здесь до конечного продукта или поступает уже в виде последнего. Примером такого рабочего места может быть АРМ в информационной системе «Отдел капитального строительства» администрации города. Здесь производится регистрация договоров с застройщиками. На этом же рабочем месте информация используется без передачи на другие АРМ.

Группа II. Содержит в себе информационные системы, обеспечивающие выполнение всеми служащими функциональных обязанностей, отсутствие реализации которых влечет за собой невозможность выполнения определенных операций и процедур другими работниками, так как они не обеспечиваются необходимой информационной базой для работы. Наглядным примером такого АРМ служит рабочее место сотрудника протокольного отдела, где производится регистрация и публикация постановлений и распоряжений мэра города. Если работник не выполнит соответствующие операции, то весь персонал администрации не будет иметь документы, необходимые в ходе выполнения своих функций.

Группа III. Информационные системы данной группы обеспечивают «смежные» функции некоторой части служащих. Например, в «едином окне» есть АРМ «Заявки», посредством которого соответствующий работник ведет операции по учету и контролю заявок населения. На связанном с ним АРМ следующим работником выполняются операции по определенным расчетам на основе заявок. Но на период отпуска одного из работников его функции поручаются второму, и два указанных АРМ могут совмещаться на одном рабочем месте. А в небольшом по размерам муниципалитете все операции выполняются одним человеком на одном АРМ. То есть информационные системы третьей группы должны иметь возможность «совмещения» или «поглощения» функций взаимодействующих служащих. При этом в состав ИПО должны включаться тренинг-программы, обеспечивающие обучение работе с информационными системами смежных функций.

Группа IV. Эта группа обеспечивает всю инфраструктуру организации. Она предназначена для обеспечения «дружелюбного» общения в системе «человек-компьютер». В ней содержатся общие ресурсы правового, справочного, документационного обеспечения управления. В неё можно включить учебные средства для повышения квалификации, аудио-, видео- и печатные материалы, способствующие расширению профессионального кругозора. Нельзя игнорировать и психологические факторы. Порой человеку просто необходимо на время отвлечься от монотонной работы, чтобы, вернувшись к ней вновь, найти эффективный путь решения вопросов, над которыми он размышляет. Здесь, как показывает практика, не обойтись без специализированных компьютерных игр. Конечно, во всем необходимы мера и определенные ограничения на использование информационных ресурсов. Особенно это касается ресурсов Интернета.

Представленная содержательная модель структуры ИПО АРМ муниципального служащего по группам функций соответствует идее Расселла Л. Акоффа, который утверждал: «Эффективность определенной деятельности и радость, которую она приносит, зависят от того, насколько в ней совмещены работа, обучение, вдохновение, развлечение» .

6. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ЭЛЕКТРОННЫЕ УСЛУГИ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ

При неоспоримой необходимости встраивания муниципальных электронных услуг в единое информационное пространство «электронного правительства», обратим внимание на некоторое различие между государственными и муниципальными электронными услугами. Во-первых, очевидное отличие вытекает из состава вопросов местного значения (ст. 14-16 гл. 3 Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), решение которых обязаны обеспечить органы местного самоуправления, а не государственные. Оказание электронных услуг по вопросам местного значения - прерогатива муниципалитета. Во-вторых, взаимодействие «муниципалитет - госорганы» можно трактовать как предоставление взаимных информационных услуг между уровнями управления. Следовательно, когда мы говорим об «электронном муниципалитете», то должны иметь в виду, что в его функции входит электронное взаимодействие органов муниципалитета с предоставлением информационных услуг региональным и федеральным структурам, позволяющих решать задачи межведомственного и межуровневого характера.

Если услуга - результат юридически и фактически осуществимых действий производителем услуг по удовлетворению запросов потребителя услуг, то муниципальная услуга - закрепленная на основе правовых актов услуга, оказываемая муниципальным органом в качестве производителя услуги гражданам, бизнесу, государственным органам. Электронная муниципальная услуга - представление в электронной форме запроса на услугу от потребителя, оказание и доставка услуги муниципальным органом в электронном виде.

Процесс предоставления услуги обеспечивается административным регламентом. Административный регламент - это документально зафиксированный нормативный порядок исполнения административных процедур, определяющий состав, очередность, содержание составляющих их операций. Электронный административный регламент - электронное представление документально зафиксированного порядка исполнения административных процедур. Электронный административный регламент определяет состав информационно-программного комплекса АРМ муниципального служащего.

7. ПРАВОВОЕ ПОЛЕ «ЭЛЕКТРОННОГО МУНИЦИПАЛИТЕТА»

Отсутствие в ФЦП «Электронная Россия» значимых программных проработок аспектов информатизации муниципалитетов объясняется тем, что её первая редакция (2002) создавалась еще до принятия Федераль-

ного закона №131-ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 г. Закон определил вопросы местного значения, решать которые, нести за них ответственность призваны муниципальные органы. Отсюда стало возможным прописать в программе конкретные задачи, возлагаемые в плане информатизации на нижний уровень управления. К сожалению, при дальнейшей корректировке программы «Электронная Россия» (2006, 2009) определения роли и места муниципалитетов в общем деле информатизации не появилось.

Причиной такого положения является также то, что в полномочиях органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17 Федерального закона №131-ФЗ) не прописаны обязанность или возможность создания муниципальных информационно-коммуникационных систем. Это приводит к тому, что информатизация зависит от личности, стоящей у руководства конкретного органа местного самоуправления, что не всегда способствует достижению общих для всех субъектов целей программы «Электронная Россия».

Основным системообразующим законом, регулирующим отношения в сфере информации и информатизации, является Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Он заменил действовавший с 1995 г. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации». В новом законе разработчики отказались от таких общих ключевых понятий, как «информатизация» и «информационные ресурсы», входивших в предыдущий. По мнению И.Л. Бачило , «изъятие термина «информатизация», в частности, во многом лишает смысла сферу деятельности федеральной целевой программы «Электронная Россия». Теперь понятие информационных ресурсов привязано лишь к государственным информационным ресурсам (ст. 14), под которыми понимается информация, содержащаяся в государственных информационных системах». Статья 12 нового закона определяет, что органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями участвуют в разработке и реализации целевых программ применения информационных технологий. Но, как уже отмечалось, соответствующие полномочия местного самоуправления в Законе № 131-ФЗ не прописаны.

Ограничимся в рассмотрении законов двумя представленными выше. На их примере уже ясно, что законодательная база муниципальной информатизации требует доработки.

8. ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Представленное рассмотрение некоторых вопросов модернизации муниципальной службы в условиях становления «информационного обще-

ства» требует дальнейшей проработки с интеграцией усилий ученых и специалистов различных областей знаний. Но имеющееся уже позволяет констатировать, что системное решение лежит в области введения института миссии должности чиновника с определением целей и задач в контексте формирования модели чиновника XXI в., создания атмосферы гармонии в среде «человек - компьютер», стремления к идеалу, обеспечивающему генерирование эмерджентного эффекта социальной деятельности муниципального служащего. Это необходимо заложить в концепцию подпрограммы «Электронный муниципалитет» программы «Информационное общество» России. Не исключается, что некоторые мысли, изложенные в работе, инвариантны по отношению к службе на любом уровне. Автор уверен и в том, что уровень местного самоуправления требует большего внимания от государства, чтобы внедрение информационных технологий в деятельность муниципалитетов обеспечило свой вклад в общее дело поступательного развития нашей страны. При этом важно помнить, что органы местного самоуправления относятся к классам «больших» и «сложных» организационных систем, в которых действует закономерность по утверждению 5 (см. раздел 2 данной работы).

Для создания организационно-правовых, материально-технических условий и запуска нового механизма в условиях применения и развития информационно-коммуникационных технологий в деятельности органов местного самоуправления необходимо осуществить следующее:

1. Внести в Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнение, включив в п. 1 ст. 17 «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения» следующий подпункт: «Создание муниципальных информационно-коммуникационных систем, обеспечивающих решение вопросов местного значения с использованием компьютерных технологий».

2. Доработать системообразующие федеральные законы, касающиеся информации, информатизации, информационных отношений с уточнением состава основных понятий и принципов, определяющих деятельность в этой сфере, и условия взаимодействия между уровнями управления.

3. Внести в ФЦП «Электронная Россия», а в будущей редакции -«Информационное общество» специальный и самостоятельный раздел «Электронный муниципалитет», содержащий цели, задачи, ресурсное обеспечение информатизации местного самоуправления России.

4. В порядке эксперимента ввести в нескольких муниципалитетах России (при условии, что все служащие имеют АРМ с необходимыми информационными системами и базами данных для решения вопросов

местного значения) практическое использование понятий «миссия органа», «миссия подразделения», «миссия муниципального служащего». Для этого потребуется дополнить устав муниципального образования, внести изменения в положения органов (структурных подразделений) местного самоуправления, заменить должностную инструкцию служащих документом «АРМ муниципального служащего». В нем прописать миссию, цель, задачи служащего и требуемые информационные ресурсы для реализации задач.

ЛИТЕРАТУРА

1. Михеев Ю.А. Типизация региональных ИТ-решений не панацея, а повод... // PC WEEK. 2006. №16. C. 42-43.

2. Кириенко В.Е. Человеческий фактор корпоративных информационных систем // Вестник Том. гос. ун-та. Сер. Математика. Кибернетика. Информатика. Томск, 2002. №275. С. 133-138.

3. Страссман Поль А. Информация в век электроники: (Проблемы управления): Пер. с англ. с сокр. / Научн. ред. и авт. предисл. Б.З. Мильнер. М.: Экономика, 1987. 240 с.

4. Нордстрем Кьел А., Риддерстрале Ионас. Бизнес в стиле фанк. Капитал пляшет под дудку таланта. Стокгольмская школа экономики в Санкт-Петербурге, 2001.

5. Егоров В.К. 10 лет без права подготовки бюрократов // Российская газета (Федеральный выпуск). 2004. 4 июня.

6. Акофф Расселл Л. Менеджмент в XXI веке (Преобразование корпорации): Пер. с англ. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2006. 418 с.

7. Акофф Расселл Л., Эддисон Герберт Дж., Бибб Салли. Анти-законы менеджмента: Пер. с англ. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2008. 184 с.

8. Бачило И.Л. Каким быть новому Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите информации?» // Информационное право. 2006. №1.

Программа представляет собой информационно-справочную систему для решения задач в органах государственной и муниципальной власти, оказывающих услуги населению и предназначена для повышения качества и доступности муниципальных услуг, предоставляемых гражданам и организациям, и способствует упрощению процедуры и сокращению сроков предоставления услуг; расширению возможностей самообслуживания, повышению технологической осведомленности и квалификации граждан и сокращению очередей.

Программа взаимодействует с большим количеством других автоматизированных систем и обеспечивает выполнение следующих функций:

просмотр и администрирование информации
осуществляет запись на прием, заполнение и отправку бланков документов
ведет статистику посещений
создает опросы
создает карточки обращений
позволяет узнать состояние прохождения своего обращения, заявки и исполнения поручений

Что такое «Электронный муниципалитет»?

«Электронный муниципалитет» - эффектное решение для реализации государственной программы «Информационное общество (2011-2020)»

Он позволяет:

Повысить качество, эффективность и доступность, предоставляемых гражданам и организациям, муниципальных и государственных услуг, упростить процедуры и сократить срок их оказания;
Сократить очереди;
Снизить воздействие фактора географического местоположения;
Сократить нагрузку на специалистов;
Предоставить гражданам возможность самообслуживания.

Электронные сервисы для граждан на вашем сайте или на инфокиоске

Онлайн-сервис проверки состояния обращений граждан. Используя возможности системы, гражданину не нужно звонить или приходить в организацию, чтобы узнать, на каком этапе находится его обращение. Пользователю достаточно зайти на сайт и ввести в специальную форму идентификационный номер обращения, после чего он получит информацию о том, на каком этапе рассмотрения находится его обращение.

Онлайн-сервис проверки состояния заявки. В режиме реально времени, реального доступа гражданин узнает, на каком этапе находится прохождение его заявки. Работают с ней или отклонили.

Информационно-справочная система

Полноценное веб-приложение.
настраиваемый интерфейс
раздел администрирования
создание опросов
интернет-приемная
электронная очередь
статистика, аналитика
отчеты для руководителя
правовая информация
личный кабинет

Система «Электронный муниципалитет» состоит из блоков:

Описание блоков:

Базовый блок «Информационно-справочная система муниципалитета» (терминал\сайт):

Базовый блок содержит 5 информационных кнопок. Базовый блок может отображаться в интернете и на информаионном сенсорном терминале.
Все содержимое наполняется с помощью блока администратора.

Возможности базового блока:

Просмотр состояния своего обращения
Просмотр состояния прохождения своего обращения
Узнать изменения сроков исполнения
Отображение результатов исполнения обращения, заявки

Просмотр информации по категориям

Автоматическое формирование документов, на основе заполненной информации
Просмотр графика приема, контактной информации
Запись на прием
Просмотр правовой информации

Сервис «Заполнение бланков» (для сайта):

Пользователь выбирает услугу
Выбирает документ для заполнения
Заполняет поля в специальной форме
Нажав на кнопку сформировать документ, на экране появляется уже заполненный документ
Документ можно сохранить, распечатать или отправить по почте

Пример полей для заполнения заявления (слева) и уже сформированного заявления(справа) на доставку товара в разделе услуг: Товары и услуги

Блок «Раздел администратора» (сайт):

Раздел администратора представляет собой систему внутреннего пользования для управления содержимым системы.

Возможности блока администратора:

Добавление информации об услугах
Изменение информации об услугах
Составление графиков приема и расписания записи на прием
Управление настройками системы
Создание документов для заполнения

Блок «Просмотр состояния прохождения документов пользователей»(терминал\сайт)

Данный блок дает возможность гражданам не выходя из дома узнать состояние прохождения своего обращения, заявки. Этот сервис делает работу муниципалитета "прозрачной" для граждан. Человеку достаточно зайти на сайт, ввести в специальную форму (Рис1.) штрих-код (идентификационный номер) и получить ответ (Рис2.) о состоянии прохождения своего документа

Сегодня важно, чтобы муниципальное сообщество, органы местной власти, активные граждане на местах были включены в управленческие, технологические, информационные процессы, которые происходят в стране. Развитие информационного общества, информационных технологий и социальных сетей ведет к появлению новых форм политического участия. Все более востребованы инструменты работы с новыми социальными и электоральными группами - креативным классом, новыми горожанами и другими - и формирование соответствующего этим группам контента. Зарождающиеся электронные формы непосредственного осуществления самоуправления населением созвучны обозначенной президентом задаче формирования цифровой экономики.

В своем Послании Федеральному собранию 1 декабря 2016 года Владимир Путин поручил до 1 июня разработать и утвердить программу «Цифровая экономика» и запустить масштабную системную программу развития экономики нового технологического направления - «цифровой экономики». Пятого июля на заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам глава государства подчеркнул, что цифровая экономика - это не отдельная отрасль, а, по сути, уклад жизни, новая основа для развития системы государственного управления, бизнеса, социальной сферы, и сравнил задачу построения цифровой экономики по ее масштабам с задачей электрификации страны в двадцатом веке.

Одним из институтов цифровой экономики является государственное и муниципальное управление. На местном уровне мы вправе называть систему отношений в сфере муниципального управления термином «цифровой муниципалитет». Перед нами стоит задача формирования института цифрового муниципалитета. Составляющими этого института являются: физическая инфраструктура (сети, центры обработки данных и другое); системы управления жизненным циклом данных; управление безопасностью и рисками; инфраструктура пространственных данных (геосенсоры, сеть геостанций).

Какие характеристики имеет цифровой муниципалитет? Это предоставление муниципальных услуг в проактивном режиме (дистанционное взаимодействие с государством), в реальном времени и по экстерриториальному принципу; электронный документооборот; внедрение интегрированных цифровых платформ управления муниципальными топливно-энергетическими, водными и транспортными ресурсами; активное вовлечение жителей в управление развитием муниципалитета.

В рамках политики стратегического планирования перспективна реализация концепции «умного муниципалитета». В программе развития цифровой экономики предусмотрено создание «умных городов». Цифровые технологии в муниципальном управлении позволят вести оперативный и достоверный учет ресурсов; повысят надежность генерации и доставки топливно-энергетических ресурсов потребителям путем применения цифровых технологий мониторинга, диагностики и управления; повысят эффективность управления транспортными потоками и использования муниципальной транспортной инфраструктуры; повысят эффективность транспортного и градостроительного планирования. Важный аспект созд

Совершенно очевидно, что внедрение новых информационных технологий уже меняет и в конечном итоге полностью преобразует современную модель экономического и социокультурного развития общества, а значит, и составной его части - населения территорий. Эта деятельность должна быть соотнесена с приоритетами в области развития местного самоуправления, на которые указал в своем Послании Президент Российской Федерации В.В. Путин, подчеркнув, что "без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти считаю невозможным".

Правительство XXI века
Эффективное управление информационным обществом сможет осуществить "электронное правительство" - новая парадигма правительства XXI века, которое должно быть компактным, мобильным, легко доступным и подотчетным гражданам.
В период реформирования региональной экономики принципиально важным становится достижение опережающих темпов развития информатизации на местном уровне по сравнению с отраслями материального производства. И здесь ни в коем случае нельзя удовлетворяться "подстройкой" новых инструментов информатизации к решению сугубо традиционных задач. Так, например, важно осуществить переход от преимущественно расчетно-статистических задач к информационно-прогнозным; организовывать интегрированные территориальные системы и новые формы взаимоотношений с региональными и находящимися вне региона владельцами информации. Полноценно использовать резервы повышения эффективности системы территориального управления в результате его информатизации можно, если она будет задействована в реализации всех функций управления территорией: анализа и прогнозирования, принятия решений, организации их выполнения и контроля результатов.

Электронный муниципалитет как новая форма взаимоотношений
Особую актуальность данная деятельность приобретает в связи с появлением в мировой практике электронных муниципалитетов.
Термин "электронный муниципалитет" подразумевает создание социально ориентированных проектов на базе инфокоммуникационных технологий на территории муниципалитета с целью оказания населению различного рода услуг. Период становления и развития субъектов муниципального управления сопровождается значительным ростом информационных потоков, связанных с необходимостью получения и обмена достоверной информацией в реальном масштабе времени. По существу, задача повышения эффективности определяется в первую очередь возможностями качественного анализа полученной информации, последующей подготовки и принятия решения, а также контроля над его исполнением. Применение современных информационных и Интернет-технологий позволяет резко повысить качество, достоверность, конфиденциальность и скорость обработки информации, обеспечить доступ в режиме "on-line" к различным базам данных, делает возможным преобразование информации в любую документальную форму для последующего использования или хранения.
В некоторых исследованиях роль местного органа власти связывают лишь с переработкой информации (информационный подход) для снижения ошибок от агрегирования информации на следующих уровнях власти.
Однако информация и технология ее обработки являются важным ресурсом местной администрации. Более того, в период реформирования региональной экономики принципиально важным становится достижение опережающих темпов развития информатизации на региональном уровне по сравнению с отраслями материального производства. И здесь ни в коем случае нельзя удовлетворяться "подстройкой" новых инструментов информатизации к решению сугубо традиционных задач. Так, например, важно осуществить переход от преимущественно расчетно-статистических задач к информационно-прогнозным; организовывать интегрированные региональные системы и новые формы взаимоотношений с региональными и находящимися вне региона владельцами информации. Полноценно использовать резервы повышения эффективности системы территориального управления в результате его информатизации можно, если она будет задействована в реализации всех функций управления территорией: анализа и прогнозирования, принятия решений, организации их выполнения и контроля результатов.
Использование Интернет-технологий в муниципальном управлении предоставляет многочисленные возможности, основные из которых:
повышение конкурентного потенциала, инвестиционной привлекательности муниципального образования (МО), так как создается имидж прогрессивной администрации и положительный образ МО как места проживания и работы;
использование в работе МО технологий регионального и муниципального Интернет-маркетинга;
повышение качества отношений с жителями и организациями:
- сокращение времени на получение требуемой информации;
- обеспечение круглосуточного доступа;
- наличие выбора наиболее оптимального способа общения с муниципальными службам (реального или электронного) - создание альтернативы;
- конфиденциальность персональной информации;
- персонализация услуг;
- унификация формуляров документов различных служб с заполнением их в автоматическом режиме и рассылкой через Интернет в необходимые службы;
- возможность из любого места (дома, офиса) получить необходимую информацию, например, какая служба компетентна в решении конкретного вопроса, часы ее работы, перечень документов, которые следует иметь при себе, в каком статусе находится заявка (при электронном самообслуживании), почему происходят задержки, какие еще документы потребовались, кто отвечает за решение вопроса и пр.;
- реализация "цифровой" демократии, когда на сайте создается доска объявлений, проводятся чат-форумы, мини-референдумы и электронное голосование, обсуждаются острые вопросы (градостроительство, стратегические планы и проекты);
- сокращение штата муниципальных служащих, экономия бюджетных средств на обеспечение деятельности (фонд оплаты труда, канцелярские расходы и т.д.);
- формирование активной и сплоченной власти;
- инжиниринг структуры, то есть не только того, "что" делают местные власти, но того, "как" они это делают. Последнее связано с тем, что портал строится исходя из потребностей и функциональных аспектов задачи, а не из существующей структуры и уровней органов власти на территории, что может требовать кардинальной, революционной перестройки всей системы власти;
- фактор, обеспечивающий надлежащий темп распространения информационных технологий и информационной культуры;
- местная власть станет более доступной, а ее деятельность - более прозрачной с точки зрения процедур и функций, и подотчетной через электронную почту и публичные выступления в сети ее руководителей.

Информационное пространство - ключ решения проблем современности
Однако само по себе внедрение электронных муниципалитетов еще не дает должного эффекта. Ключом решения перечисленных проблем является создание единого интегрированного информационного пространства на территории региона, федерального округа и страны в целом.
В настоящее время в Российской Федерации начата реализация программы "Электронная Россия". На уровне Чувашской Республики создается Республиканская информационно-аналитическая система (РИАС). Средства на внедрение проекта предусмотрены Программой реформирования системы управления общественными финансами. Программа рассчитана на апробацию в пяти регионах России, прошедших конкурсный отбор в федеральном конкурсе, проведенном под эгидой Минфина России в начале этого года. Средства на реализацию Программы в Чувашии в размере $7,3 млн предоставляет в течение 2001-2002 гг. Фонд развития региональных финансов, формируемый из средств Международного банка реконструкции и развития (МБРР).
В ходе осуществления проекта РИАС предполагается полностью модернизировать всю информационную инфраструктуру органов власти Чувашской Республики: построить современную коммуникационную сеть, оснастить органы местного самоуправления современными компьютерами, объединенными в сетевые комплексы, разработать и внедрить единую программную систему, а также целостную систему защиты информации.

Внедрение проекта РИАС в Чувашии
В районных и городских администрациях созданы и в настоящее время расширяются муниципальные системы. Главным принципом организации информационных потоков РИАС является актуализация и обработка информации на месте ее первичного получения от физических или юридических лиц силами специалистов органов власти, непосредственно задействованных в ее сборе. Формирование общереспубликанского банка данных осуществляется на основе объединения информации из этих первичных источников.
В настоящее время уже достигнута значительная оптимизация информационного обмена между органами государственной власти республики, проведена серьезная работа по типизации и стандартизации информационных потоков. Так, на сегодняшний день в 900 таблицах размещено более 12,5 тыс. показателей, из которых формируется банк данных. Проанализировано с целью унификации около 700 всевозможных отчетов. Все это в конечном итоге способствует снижению операционных потерь и издержек, не говоря уже о таком эффекте, как прямоесокращение расходов на информационное обеспечение (расход бумаги, затраты на копирование, почту, временные издержки, оплата командировок). Чистая стоимость общего эффекта от экономии бюджетных средств за период 2001-2009 гг., учитывая необходимые затраты на создание РИАС, составляет $3,4 млн. При расчетах мы принимали во внимание такие параметры, как: экономия средств при создании РИАС вместо развертывания отдельных вертикальных ведомственных систем; сокращение расходов, производимых на обеспечение взаимодействия между республиканскими и муниципальными органами; сокращение операционные ошибок.
Отмечая достигнутые Чувашией успехи в данной области, полпред Президента России в Приволжском федеральном округе Сергей Кириенко сказал: "Одной из главных и неотложных задач является сегодня формирование на территории Приволжского федерального округа и страны в целом единого информационного пространства. Опыт Чувашии по созданию на территории республики разветвленной системы Интернет-коммуникаций является примером для целого ряда других регионов. В единую сеть здесь объединены города и районы, уже сегодня дальние чувашские деревни получили доступ к мировым информационным ресурсам. Также важно, что органы государственной власти активно используют новые информационные технологии для должного информирования населения о своих действиях. Глубоко уверен в том, что опыт осуществления пилотного проекта по созданию модели "виртуального правительства" станет реальным импульсом для дальнейшего динамичного развития российского Интернета".

Чувашия - электронная столица Приволжского федерального округа
Министерство экономического развития РФ и непосредственные руководители программы "Электронная Россия" определили Приволжский федеральный округ как модельный при реализации этой программы. Чувашия же, как отметил С. Кириенко, является электронной столицей, как минимум, Приволжского федерального округа.
Наполнение программы конкретным содержанием уже началось: в регионах ПФО воплощается в жизнь масштабный информатизационный проект - "Электронный округ".
В ходе его реализации на территории округа будет создана единая информационная система, которая объединит органы власти регионов. Конечная цель проекта - эффективное государственное управление, прозрачность работы государственной власти и разрушение монополии чиновников на информацию.
Прежде чем приступить к формированию концепции проекта, члены рабочей группы провели инвентаризацию в федеральных органах власти Приволжского округа. В 330 обследованных объектах насчитали около 20 тыс. компьютеров, более 230 локальных сетей. Почти две трети федеральных структур округа подключены к Интернету, то есть становится очевидным, что уровень оснащенности чиновников компьютерами и средствами коммуникации гораздо выше, чем уровень их грамотного применения. Порой в кабинетах стоят мощнейшие машины, которые используются только как текстовые редакторы. В работе с информационными технологиями федеральным чиновникам недостает опыта и воли, а не средств и возможностей.

Проект "Электронный округ"
Внедрение проекта "Электронный округ" условно разделили на два этапа. Первый - построение инфраструктуры и создание базовых информационных систем и ресурсов при минимальных затратах. Все общение будет проходить посредством электронной почты, видеоконференций и других доступных средств. Рабочая группа "Электронного округа" планирует объединить сайты всех главных федеральных инспекторов Приволжского округа и территориальных органов власти в рамках единого Интернет-портала, где можно будет найти любую оперативную и справочную информацию об округе. Портал призван стать своеобразной "единой точкой входа" в "Электронный округ".
На второй стадии разработчики проекта стандартизируют процессы информационного взаимодействия органов власти между собой, бизнесом и гражданами. Сейчас в рамках РИАС создается единый Интранет-портал органов власти www.e-chuvashia.ru, посредством которого государственные и муниципальные служащие смогли бы получать персонифицированный доступ к информационным системам, автоматизирующим и повышающим эффективность их работы. Важнейшим результатом здесь также явилось бы упрощение и унификация обмена информацией между органами власти, предприятиями и гражданами, улучшение взаимодействия и информированности общества и власти. Через e-chuvashia.ru государственные органы будут предоставлять открытые и стандартизированные услуги (сбор отчетности, выдача лицензий, коммерческие базы данных и каталоги, системы электронной коммерции).

РИАС как базис "электронных муниципалитетов"
Таким образом, в целом развитие РИАС обеспечит:
создание массива реквизитов участников системы с указанием основных характеристик направлений деятельности, хозяйственно-экономических, производственных, информационных и иных возможностей и потребностей, позволяющего осуществить автоматический поиск потенциального партнера по заданным критериям реквизитов или производственно-хозяйственным потребностям;
создание актуального текстового и графического массива хозяйственно-экономического, производственного, финансового и информационного спроса и предложений. Указанный массив данных формируется участниками системы с использованием встроенных в систему классификаторов и рубрикаторов данных;
получение выборки из массива данных по интересующей рубрике (сегменту рынка, продукции или услуге) в реальном времени, позволяющей осуществлять маркетинговые исследования полного цикла, включая ценообразование на иных рынках;
возможность оперативно управлять своими предложениями, данными, рекламой, размещенными в системе (дополнять их, изменять, снимать), а также автоматически формировать собственные массивы актуальной информации по интересующим рубрикам.
Главный эффект от создания РИАС как базиса "электронных муниципалитетов" в Чувашии заключается в том, что информационные системы всех уровней власти, включая и местное самоуправление, интегрируются в единое информационное пространство, объединяющее информацию из различных источников в единое хранилище данных и позволяющее выявить взаимосвязи и тенденции социально-экономических процессов, дать прогноз их развития, от чего на порядок возрастает эффективность деятельности органов власти в решении экономических, социальных и административных вопросов.

Говоря об электронных муниципалитетах, необходимо отметить, что приоритетными направлениями их развития с социально-экономической точки зрения являются:
. Информационная система социальной защиты населения, то есть развертывание единой информационной системы по жилищным субсидиям, ориентированной на безбумажную технологию. Такая система включает информационные сети в отделах социальной защиты и жилищно-коммунального хозяйства, пунктах приема населения.
Сейчас в Чувашской Республике осуществлена разработка плана внедрения адресной социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг. Чувашия, успешно выдержав отборочный конкурс, включена в число 9 регионов России, где в экспериментальном порядке будет апробирован новый порядок выделения субсидий с использованием системы персонифицированных социальных счетов граждан. Если сегодня малоимущим гражданам субсидии предоставляются множеством различных организаций (службы ЖКХ, администрации городов и районов и т.д.), то впредь весь этот процесс будет координировать Минсоцполитики ЧР через отделы социальной защиты населения в районах и городах, а все причитающиеся выплаты будут начисляться на специальные счета. Это позволит достичь максимальной прозрачности расходования бюджетных средств, предоставления адресной помощи непосредственно гражданам, а также упрощению системы расчетов. Ведь не секрет, что пока очень много средств уходит на содержание дополнительного бухгалтерского персонала в структуре ЖКХ, тогда как эти деньги можно было бы направить на содержание и ремонт самих объектов жилищно-коммунального хозяйства. На первом этапе новая система будет внедряться в двух городах - Новочебоксарске и Шумерле.
Оптимальным является ее развитие на основе регистра населения муниципального образования в составе единого Государственного регистра населения. Учитывая базовый характер регистра, принципы его построения желательно закрепить на уровне федерального отраслевого стандарта.
2. Городской (районный) кадастр. Речь идет о построении единой обзорной базовой модели территории для решения кадастровых задач. В рамках этого направления возможно решить задачи эксплуатации автоматизированной системы ведения земельного кадастра.
При этом необходимо отметить, что в рекомендациях Третьего международного Форума "Россия в электронном мире" решено считать главными приоритетами построения электронной России создание интегрированных кадастров и регистров на основе общефедеральных стандартов при обеспечении их равной доступности для представителей всех ветвей власти (с должным уровнем безопасности и защиты персональных данных), а также внедрение электронного документооборота в органах власти на основе общефедерального стандарта.
3. Управление муниципальной недвижимостью.
4. Управление муниципальными финансами. Как вариант возможно образование муниципального казначейства и введение технологии автоматизированного контроля платежей из средств местного бюджета.
Отчетность бюджетных учреждений, и без того не очень простая, по мере перехода к казначейской системе управления муниципальными финансами будет только усложняться. И все больше руководителей администраций районов и городов от осознания роли IT в процессе управления приходят к выводу о необходимости их скорейшего практического применения.
В централизованной системе бюджетного финансирования сбор бюджетных заявок, формирование бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств, распределение сумм финансирования по получателям средств происходит на рабочих местах единой системы, установленных у распорядителей средств местного бюджета. Присланные на дискетах, по электронной почте, введенные через абонентские пункты или напрямую в централизованную базу данных через Интернет отчеты получателей средств местного бюджета по исполнению сметы расходов автоматически приводятся в вид, приемлемый для анализа профильными отделами администрации. Создание канала связи, соединяющего систему бюджетного финансирования с системой казначейства, позволит ускорить корректировку сумм ассигнований и лимитов, давая администрации большую свободу маневра. Из общих трудностей, возникающих в процессе паспортизации муниципальных образований (как первой стадии создания информационной системы), можно выделить установление предела детализации информации, а также взаимодействие со структурами, отвечающими за ее сбор. Статистические органы, аккумулирующие информацию за счет средств бюджета, весьма неохотно делятся ею даже с органами власти.
5. Введение информационной системы для обеспечения проведения конкурсов и закупок товаров, работ (услуг) для муниципальных нужд.
6. Нормативно-правовое и документационное обеспечение управления. Оно включает в себя задачи автоматизации делопроизводства и документооборота, контроля исполнения решений, информатизации кадровой и архивной службы и т.д.
7. Информационная связь с населением - оперативное информирование населения о деятельности муниципалитета. Также на принципиально новый уровень выходят способы взаимодействия власти и бизнеса, власти и общества. Открытость, подконтрольность, эффективность - вот основные характеристики этих складывающихся в условиях новой реальности взаимоотношений.

Победы Ижевска
Работа по созданию электронных муниципалитетов ведется во многих городах Российской Федерации, например в Перми, Ижевске, Таганроге и т.д. Так, например, в рамках Третьего международного Форума "Россия в электронном мире" администрация г. Ижевска стала победителем конкурса "Электронные муниципалитеты России" и обладателем диплома в номинации "Комплексный интегрированный проект крупного города" за городскую целевую программу "Среднесрочная программа развития муниципальной информатики как отрасли городского хозяйства г. Ижевска на 2002-2006 гг.". Программа предлагает основные направления работы по созданию и использованию муниципальной информационно-транспортной сети (как одной из прочих инженерных сетей города). Она соответствует основным положениям Федеральной целевой программы "Электронная Россия" и республиканской программы "Электронная Удмуртия", хотя разработана и принята была несколько раньше этих программ. Вторая номинация, принесшая Ижевску диплом конкурса "Электронные технологии в медицине", - за проект "Создание единой компьютерной системы - мониторинга здоровья населения города Ижевска Удмуртской Республики". Основные цели программы - создание постоянно пополняемой базы данных с информацией о заболеваемости, смертности, рождаемости и других параметрах здоровья населения Ижевска; разработка мероприятий по нейтрализации факторов, вредных для здоровья населения.

Проблемы ждут решения
Следует отметить общие проблемы, которые возникают при создании электронных муниципалитетов, это: недостаточное развитие и высокая стоимость каналов передачи данных, несовместимость форматов и протоколов информационного обмена, отсутствие экономических механизмов и правовых норм взаимодействия субъектов муниципалитета в едином информационном пространстве, дефицит материально-технических средств, низкий уровень подготовки специалистов и пользователей.Поэтому на федеральном уровне необходимо решить следующие проблемы:
согласование основных направлений бюджетных расходов на информатизацию органов местного самоуправления;
объединение всех федеральных целевых программ в области высоких технологий, информатизации, развития телекоммуникаций, оказания электронных услуг населению и бизнесу под единым руководством на высшем государственном уровне;
привлечение специалистов из муниципалитетов к определению приоритетов построения электронной России;
стандартизация в области систем "электронного правительства" и роль органов местного самоуправления в данном процессе;
инвентаризация выполненных проектов и имеющихся систем силами экспертного сообщества. Создание банка "модельных" информационных систем;
привлечение опыта и ресурсов национального бизнеса к построению электронной России. Стимулирование инициатив компаний, направленных на ускорение темпов компьютеризации, роста количества пользователей Интернета в регионах и городах России;
необходимость ускоренных изменений в законодательстве, стимулирующих внедрение электронных технологий, а также повышающих уголовную ответственность за преступления в сфере высоких технологий.
Для эффективного решения возникших задач, в частности, необходима корреляция исполнения федеральных целевых программ "Электронная Россия" и "Государственная поддержка развития муниципальных образований, а также создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления".
Основной задачей процесса внедрения информационно-коммуникационных технологий в сферу муниципального управления является повышение эффективности работы местных администраций. Без этого невозможно обеспечить реализацию конституционных прав граждан на доступ к информации и предоставление государством эффективных и удобных в использовании услуг гражданам. Причем работа по данным направлениям должна сопровождаться комплексом институциональных мероприятий, предусматривающих обеспечение координации деятельности органов власти в области информатизации, разработки и внедрения типовых требований к эффективности государственных и муниципальных расходов в области информатизации.

11 апреля 2008 года одно из ведущих бизнес-изданий Республики Татарстан, газета «Время и Деньги» опубликовала интервью с Робертом Талиповым, директором Муниципального управления «Информационный центр города Нижнекамска». Интервью посвящено системе «Электронный муниципалитет», реализованной на базе разработок компании «Электронные Офисные Системы» – системы электронного документооборота «ДЕЛО» и опции «ЭЦП и шифрование».

Данный проект был реализован партнерами компании ЭОС: ГУ «Информационный центр Нижнекамска» и ООО НПФ «ИнфоИнжиниринг». В рамках проекта к 2006 году была создана муниципальная система электронного документооборота Нижнекамска, а в 2007 году – муниципальная межведомственная система предрегистрационной подготовки документов для граждан «одно окно», сопряженная с ГИС Нижнекамска. Следует особо отметить тот факт, что в системе предрегистрационной подготовки документов (сбора документов для регистрации сделок с недвижимостью) была реализована ЭЦП.

Ниже приводится полный текст интервью.

«Электронный муниципалитет» поборется с очередями

Юрий Бортиков, «ВиД»

В скором времени в Нижнекамске заработает система «Электронный муниципалитет» – своеобразный аналог республиканской системы «Электронное правительство». Об этой системе корреспонденту «ВиД» рассказывает главный инициатор ее создания, директор муниципального управления «Информационный центр города Нижнекамска» Роберт ТАЛИПОВ.

Под «Электронным муниципалитетом», – говорит Роберт Камилович, подразумевается новая форма организации деятельности органов местной власти, которая позволит жителям и многочисленным организациям нашего города выйти на качественно новый уровень оперативности и удобства получения государственных и муниципальных услуг.

Проблема в недостатке информированности?

Да, конечно. Сегодня информирование граждан о новых законах, решениях правительства носит пассивный характер, – через распространение такой информации в некоторых СМИ. При этом люди не всегда имеют возможность ознакомиться с этими документами, когда им это действительно требуется. Обращаясь, например, в паспортный стол или БТИ, они в первую очередь сталкиваются с проблемой поиска информации по оказанию услуг (бланки, порядок оказания услуг и т.п.) Вслед за этим возникает другая проблема – низкая доступность услуг, сопровождаемая многочасовым стоянием в длинных очередях сначала в госучреждении, затем в банке, чтобы оплатить эти услуги. «Электронный муниципалитет» поможет снять все эти проблемы, обеспечив всем и каждому свободный доступ через Интернет к справочной и нормативно-правовой информации «семь дней в неделю и двадцать четыре часа в сутки».

Насколько я знаю, работы по созданию «Электронного муниципалитета» ведутся уже не первый год, причем по многим параметрам Нижнекамск в данной области заметно опережает другие города и районы республики?

Да, если учесть, что с 2002 года действует официальный сайт (е-nizhnekamsk.ru) и в стадии разработки находится новый муниципальный информационный портал (е-nkama.ru); создан сайт муниципального заказа (amz.e-nk.ru); в завершающей стадии первая очередь муниципальной геоинформационной системы – автоматизированная система земельного имущественного кадастра. С 2006 года в Нижнекамске действует система «Главный телефон», круглосуточно принимающая в автоматическом режиме голосовые обращения граждан, которые затем обрабатываются и передаются главе муниципалитета.

И самое главное – вот уже четвертый год у нас успешно функционирует система электронного документооборота, которая сегодня охватывает более 40 рабочих мест в структуре муниципальных органов и отслеживает весь цикл прохождения документов, в том числе писем и обращений граждан.

Только в минувшем году через систему электронного документооборота аппарата Советов и исполкомов Нижнекамского муниципального района и города Нижнекамска зарегистрировано 25748 документов. Насколько мне известно, в муниципалитетах Татарстана полноценный электронный документооборот внедрен только в Казани, Альметьевске и Нижнекамске.

Решение каких задач предполагает дальнейшее развитие системы электронного документооборота и «электронного муниципалитета» в целом?

Прежде всего внедрение электронной цифровой подписи, которая законодательством признана равноправной с собственноручной подписью. Это обеспечит постепенный переход к полностью безбумажному документообороту, а в ближайшем будущем позволит руководителям просматривать входящую почту и ставить резолюции, находясь в дороге, в командировке – сегодня это уже реальность: так работают многие руководители компании «Татнефть». Пробует работать в «удаленном режиме» и руководство поселка Камские Поляны.

В скором времени в пяти пилотных микрорайонах Нижнекамска начнут работу общественные центры (ОЦМ), в которых будет организован доступ населения к социально значимой информации: бланкам, порядку оформления различных документов, получению справок в сфере государственных муниципальных услуг, условиям приема должностными лицами, к электронной карте и т.д. В планах руководства района – установка в общественных местах интерактивных информационных терминалов, выполняющих ту же функцию. Это тоже шаг к развитию «Электронного муниципалитета».