Сервисное государство характеристики признаки качество услуг. Публичное право и экономика

Российская теория государственных услуг все еще остается недостаточно разработанной. Причина тому глубинна и связана с пониманием самого государства. В Европе его деятельность сводится к оказанию публичных услуг.
Так, традиционная французская доктрина признает возникновение государства из общественного договора. Оно легитимно осуществляет свою деятельность через публичные службы, выражающие всеобщий интерес (оказывает публичные услуги). То есть государство – поставщик государственных услуг.

Причем в крайнем варианте этой теории услугами называют все, что исходит от государства: судопроизводство, коммунальное обслуживание, образование. Какие-то из них платные, другие бесплатные, а третьи существуют на государственных дотациях. Самое широкое определение публичных услуг (service public), даваемое во французской юридической науке, это их понимание в качестве деятельности во всеобщем интересе, осуществляемой или обеспечиваемой публичным лицом, и регулируемой (по меньшей мере частично) нормами публичного права. Именно понятие публичных услуг является одним из элементов, позволяющих определить сферу применения административного права.

Сходна с французской и немецкая теория. В немецкой правовой литературе понятие "публичные услуги" традиционно используется в связи с осуществлением так называемого позитивного государственного управления (управления по предоставлению публичных услуг). Целью данного управления является обеспечение гарантированных условий жизни, а также их улучшение. Эти услуги предоставляются прежде всего в социальной сфере. Большая часть управления по предоставлению услуг законодательно регламентирована. Вообще, с 30-х годов ХХ века особую популярность получила идея об обслуживающем характере управления – Эрнст Форстхофф рассматривал администрацию в качестве субъекта, оказывающего услуги. Речь шла прежде всего об услугах муниципального (коммунального) уровня (энерго-, газо- и водоснабжение, транспорт, связь), которые предоставляются в рамках реализации муниципальных задач.

В другой правовой системе – англосаксонской – понятие услуг также употребляется, но имеет иную основу. Как отмечено в литературе, понятие услуги стало применяться по отношению к деятельности органов власти в США в связи с распространением на них обобщенного понятия предприятия (enterprise). Этот прием потребовал от правительства работы не на себя, а в первую очередь на внешних пользователей, с ясно определенными полезными результатами, которые и стали называться "услугой" в достаточно обобщенном понимании, а также позволил применять к органам власти критерии результативности.

Заметим, что по классической французской доктрине публичные органы власти должны быть результативными и работать на граждан в силу именно своего публичного происхождения, вне зависимости от использования частных методов деятельности.
Общеевропейская практика пошла по пути признания универсальных услуг (с 1992 года), это англосаксонское понятие, которое определяется как "минимальная услуга установленного качества, предоставляемая любому пользователю за доступную цену". Соответственно в Евросоюзе определен Перечень базовых публичных услуг. В ряде европейских государств приняты хартии о предоставлении публичных услуг.

Теории, объясняющие оказание публичных услуг, часто объединяются под концепцией "сервисного государства". Эта концепция распространилась в России вместе с проведением административной реформы в начале 2000-х годов, когда услуги применительно к функционированию государства сначала появились в актах программного характера, а затем и в нормативных правовых актах.

1

В статье выявлены базовые принципы, необходимые для развития и устойчивого функционирования сервисного государства. Произведено исследование принципов и перспектив развития модели сервисного государства в Российской Федерации, которое позволяет проанализировать факторы, способствующие развитию сервисной деятельности в Российской Федерации. Анализ форм и методов государственного управления позволяет определить эффективный механизм политико-правового регулирования в условиях развивающегося информационного общества. В процессе исследования определены факторы, стимулирующие развитие сервисного государства, к которым относятся: особенности национальной ментальности, структурные и содержательные особенности национальной правовой системы, развитие информационной инфраструктуры, гражданское общество, демократический режим, дебюрократизация государственного аппарата управления, оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде, электронное правительство, возможность осуществления цивилизованной лоббистской деятельности, наличие эффективного общественного контроля.

государственное управление.

многофункциональный центр

муниципальные услуги

государственные услуги

сервисное государство

1. Концепция административной реформы: одобр. распоряжением Правительства Рос. Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46, ст. 4720; 2008. № 7, ст. 633; 2008. № 14, ст. 1413.

2. Коженко Я. В. Концепции «сильного» и «сервисного» государства в контексте модернизации государственного управления в России: общее и отличное // Фундаментальные исследования. - 2012. - № 3. - 744 с.

3. Кравченко А. Г., Мамычев А. Ю. Феномен бюрократизации права // Власть. - 2010. - № 3. - 102 с.

4. Кузьмин В. Консилиум в палате // http://www.rg.ru/2008/11/12/tpp.html.

5. Федеральный закон от 27июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31, ст.4179.

Введение

В последние время многие исследователи обратились к изучению сервисного государства, изменяющего традиционную систему государственного управления, расставляя новые приоритеты и ценности. Тем не менее ныне отсутствует единое понимание политико-правовой сущности сервисного государства, проблематики реформы органов исполнительной власти, оценки эффективности государственной деятельности. Комплексные исследования проблем социальных технологий управления в государственном сервисе, вопросы стратегического и среднесрочного планирования управленческого процесса, форм, технологий и методов текущего управления на основе сервисного подхода начались сравнительно недавно. В целом освоение новых подходов к анализу государственного сервиса, сервисной деятельности и государственной сервисной организации в России осуществляется пока достаточно сдержано.

Цель и методы исследования

Цель статьи заключается в выявлении основополагающих принципов сервисного государства, в то время как анализ нормативно-правового воплощения в законодательстве РФ и оценка их эффективности является предметом исследования. Методологическую и теоретическую основу исследования составили общенаучный и частнонаучные методы, позволяющие прийти к выводу о том, что государственная сервисная деятельность характеризуется хозяйственной активностью, в которую вовлечены два базовых субъекта «производитель услуг» - государство и «потребитель» услуг - народ. В процессе государственного управления «производители услуг» неизбежно сталкиваются с «потребителями» - народом, которые предопределяют и формируют сервисную деятельность посредством выражаемых интересов и ценностных ориентаций. В этой связи, переход к сервисной модели государственного управления требует модернизации не только государственных и муниципальных органов, но и «модернизации» общественного сознания, в основу которой заложены следующие принципы взаимодействия государства и общества.

Результаты исследования

Принцип «одного окна» при предоставлении государственных и муниципальных услуг является базовым и предусматривает исключение или максимально возможное ограничение участия заявителей в процессах сбора из разных инстанций и предоставления в разные инстанции различных документов и справок, подтверждающих права заявителей на получение государственных услуг . Основными целями реализации данного принципа являются: упрощение процедур получения гражданами и юридическими лицами государственных услуг и сокращение сроков их предоставления; повышение комфортности получения гражданами и юридическими лицами государственных услуг; унификация и автоматизация административных процедур предоставления государственных услуг на территории; повышение качества информационного обеспечения деятельности исполнительных органов государственной власти и подведомственных им организаций при предоставлении государственных услуг; повышение удовлетворенности получателей государственных услуг качеством их предоставления; повышение информированности населения о порядке, способах и условиях получения государственных услуг. Принцип дебюрократизации управленческой системы в рамках концепции сервисного государства, предусматривающей ограничение сферы деятельности бюрократии в обществе, имеет принципиальное значение и находит свое отражение в сокращении количества документов, предоставляемых заявителями для получения государственных и муниципальных услуг, а также исключение личных контактов заявителей с должностными лицами, принимающими решение о предоставлении (отказе в предоставлении) государственных услуг . Исследовательский интерес представляет анализ такого принципа как принцип повышения эффективности, доступности и открытости информации о деятельности органов государственной власти. Государственные органы и органы местного самоуправления являются обладателями самого большого объема социально значимой информации. Право на доступ к такой информации является сравнительно новым для Российской Федерации (далее РФ), а законодательство в этой сфере - самым молодым. Так, право на доступ к информации представляет собой правомочия по поиску и получению информации, обеспечивающие возможность ее использования. В законодательстве РФ отсутствует определение понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», что негативно сказывается на защищенности права граждан на доступ к информации. Нормативное обоснование данного принципа содержится в ч. 4 ст. 29 и в ч. 2 ст. 24 Конституции РФ. Согласно ч. 8 ст. 8 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» на бесплатной основе должна предоставляться следующая информация: о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях; затрагивающие права и установленные законодательством РФ обязанности заинтересованного лица; иная установленная законом информация. Однако на практике граждане, пытающиеся реализовать свое право на доступ к информации о деятельности органов власти, сталкиваются с множеством проблем. Как показывает практика, органы власти ограничивают доступ не только к той информации, которая относится к государственной или служебной тайне. Так, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться посредством обнародования информации; размещения информации в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе, в информационно-телекоммуникационной сети Интернет; размещения информации в общественно доступных местах; ознакомления пользователей с документами; присутствия граждан и представителей организаций на заседаниях коллегиальных органов; предоставления информации по запросу. В связи с реализацией проекта «электронного правительства» органы власти обязаны активно использовать информационные технологии в своей деятельности. Технические возможности сети Интернет сделали официальные сайты органов власти самым эффективным средством взаимодействия органов власти с населением, быстрым и самым экономичным способом распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и доведения официальной точки зрения государства до народа. В настоящее время практически все федеральные и региональные органы государственной власти имеют свои официальные сайты, которые чаще всего регулируется своими нормативными правовыми актами. Вместе с тем ни на федеральном, ни на региональном уровнях нормативно не определены технологические, программные, лингвистические, организационные и правовые требования к официальным сайтам государственных органов и органов местного самоуправления, что затрудняет реализацию права на получение информации. В качестве мер по обеспечению общедоступности информации целесообразно нормативно определить такие требования, установить форматы информации, подлежащей размещению на официальных сайтах, а также сроки ее размещения. Реализация вышеуказанных мер будет способствовать повышению прозрачности и подконтрольности деятельности должностных лиц исполнительных органов государственной власти и подведомственных им организаций при выполнении государственных функций и административных процедур в процессе предоставления государственных услуг. Принцип единых критериев оценки качества государственных и муниципальных услуг осуществляется на основе проводимых мониторингов. Однако в каждом субъекте РФ методика проведения мониторинга имеет свои особенности. Данный подход нарушает целостность единства критериев оценки качества государственных услуг на всей территории РФ. В этой связи, обобщая опыт субъектов РФ по оценке качества государственных услуг, целесообразно выделить ряд общих критериев: соответствие процедуры оказания государственных услуг утвержденным регламентам и стандартам качества оказания государственных услуг; время, необходимое для получения заявителем государственной услуги, начиная от даты подачи заявления до получения заявителем конечного результата; финансовые затраты заявителя при получении им государственной услуги; наличие исчерпывающей информации по оказанию услуги в местах приема заявителей и в сети Интернет; организация межведомственного взаимодействия в целях оказания государственных услуг; возможность получения государственной услуги в электронном виде; наличие жалоб и судебных исков в отношении должностных лиц органов исполнительной власти и многофункциональных центров (далее МФЦ) на ненадлежащее оказание государственных услуг; удовлетворенность получателей оказанием государственной услуги, ее качеством и доступностью. Самыми популярными источниками информации для проведения оценки качества оказания государственных услуг являются: статистические данные государственных органов; результаты мониторингов, проведенных государственными органами в оцениваемых государственных органах; анализ официальных интернет-ресурсов государственных органов; результаты опросов получателей государственных услуг. В отчетах директоров многофункциональных центров по оказанию государственных и муниципальных услуг в РФ основным показателем эффективности и качества работы МФЦ является посещаемость учреждения. Данный критерий оценки не выдерживает никакой критики, поскольку в один оценочный котел помещаются как консультации посетителей, так и осуществление запросов; реально выданных дел, что представляется весьма не целесообразным, а если быть точнее, то не дает объективной оценки работоспособности МФЦ. На сайтах МФЦ чаще всего отсутствует или вообще не представлена информация о качестве предоставления услуг (имеется в виду соблюдение сроков, удовлетворенности посетителей в обслуживании, время ожидания в очереди и т.п.). Отсутствуют утвержденные администрацией расценки оказываемых МФЦ платных дополнительных услуг, что, безусловно, тормозит внедрение сервисного подхода государственного управления в современной России. Принцип доступности государственных услуг предусматривает прием документов от заявителя в удобное для него время; формирование полного пакета документов для предоставления услуги; обработка оригиналов документов в присутствии заявителя: безвозмездное копирование и сканирование необходимых документов для создания электронного дела, что позволяет при последующих обращениях сэкономить время заявителя; обеспечение сокращения времени ожидания в очереди (период ожидания для подачи документов - не более 45 минут; для получения результата предоставления услуги - не более 15 минут); выдача результата предоставления услуги в удобное для заявителя время. Следующий принцип - принцип легализации процедуры медиации споров. Посредством принятия Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ. «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» реализация данного принципа получила свое законодательное выражение. Легализация принципа медиации осуществлена в целях создания правовых условий для применения в РФ альтернативной процедуры урегулирования споров, с участием в качестве посредника независимого лица. Данная мера призвана оказывать содействие развитию партнерских деловых отношений и формированию этики делового оборота, гармонизации социальных отношений, играющих важнейшую роль в концепции сервисного государства. Особое значение с позиции сервисного подхода играет возможность проведения процедуры медиации, основанной на взаимном волеизъявлении сторон на основе принципа добровольности, конфиденциальности, сотрудничества и равноправия сторон, беспристрастности и независимости медиатора. Немаловажное значение имеет и принцип противодействия коррупции. Оценивая степень опасности рассматриваемого явления в сфере государственного управления, Д. А. Медведев заявил: «Коррупция - один из наиболее опасных признаков разложения государства» . Так, в рамках Федерального закона «О противодействии коррупции» (ст. 3) определены основные принципы противодействия коррупции. В этой связи, по мнению отечественного законодателя, работа МФЦ по оказанию государственных и муниципальных услуг позволит снизить уровень коррупции, повысив доверие граждан к органам государственного управления. Принципу интерактивных механизмов осуществления государственного и общественного контроля и надзора необходимо уделить особое значение. Так, формирование информационного общества характеризуется необходимостью усиления прозрачности и содействия вовлечению населения в процессы принятия решений; с обеспечением для населения эффективности доступа к информации; расширением сетевых форм взаимодействия государства и общества. В этой связи, реализация принципа использования интерактивных механизмов осуществления государственного и общественного контроля и надзора характеризуется использованием результатов научно-технического прогресса. Например, использование видеокамер на избирательных участках позволяет в режиме реального времени в сети Интернет гражданам наблюдать за процессом голосования в каждом уголке страны. Реализация принципа унификации информационно-технологического обеспечения административных управленческих процессов и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти представляет собой оду из сложнейших задач сервисного государства. Анализируя проблематику межведомственного сотрудничества, пропагандируемую Федеральным законом РФ, регулирующего предоставление государственных и муниципальных услуг, можно прийти к выводу о том, что в настоящее время весьма затруднено, а порой и совершенно невозможно межведомственное сотрудничество. Дело в том, что базы данных различных ведомств создавались в разное время, разными программистами, следовательно, с технической точки зрения очень сложно их объединить, в связи с чем, доступ к необходимой информации становится невозможным. Данные факты дискредитируют в глазах народа как идею создания МФЦ, так и необходимость перехода к сервисному государству.

Заключение

Безусловно, к ряду принципов сервисного государства относятся и принципы децентрализации и разграничения полномочий между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления; принцип доступности обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе, для лиц с ограниченными возможностями здоровья. Учитывая вышесказанное, в процессе формирования сервисного государства необходимо выделить и проанализировать несколько взаимосвязанных уровней (компонентов системы, подсистем) его функционирования. Социальный уровень, главным компонентом которого является наличие гражданского общества, правовой культуры и информационно-компьютерной грамотности населения. На данном уровне не приемлемо осуществление государственного управления, основанного на: протекции - покровительстве, оказываемом влиятельным лицом для достижения положительного решения по лоббируемому вопросу; степени родства, неформальных отношениях, кумовстве, силе, близости к власти и знакомстве с «сильными мира сего», с целью удовлетворения своих интересов. Данный пласт регулирования взаимоотношений стимулирует развитие сервисной культуры. Институционально-политический уровень, на котором прослеживаются генезис, национальные особенности формирования сервисного государства посредством реализации таких проектов как электронное правительство, электронное правосудие, электронный парламент и т.д; цивилизованные способы отстаивания интересов в органах государственной власти гражданами, группами, организациями, характер их взаимодействия между собой (например, функционирование Общественной палаты РФ); экономический уровень, связанный с национальным экономическим публичным порядком, основой которого является институт собственности. Корпорации, профсоюзы, организации предпринимателей и работодателей стремятся любым способом повлиять на позицию государственного органа при принятии решения, затрагивающего их интересы. Поэтому важное значение приобретает возможность делегирования некоторых государственных функций по оказанию государственных и муниципальных услуг частному сектору. В данном контексте цивилизованный лоббизм выступает неким гарантом проведения экономических и политических преобразований. Одним из примеров является передача функции на осуществление «технического осмотра» транспортных средств частному сектору. Данный пример показывает на микроуровне сущность сервисного государства. Делегировав полномочия по оказанию данной услуги, была решена проблема очередей, тянувшая за собой и проблему (которые в Москве измерялись сутками) коррупции. Институционально-нормативный и правокультурный уровни, которые, во-первых, связаны с фиксацией норм права, регулирующих процесс оказания государственных и муниципальных услуг, осуществления влияния граждан, организаций, общественных объединений и других субъектов правоотношений (как специализирующихся на лоббистской деятельности, так и выступающих ее инициатором) на органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления с целью принятия последними нормативно-правовых актов, актов применения права, отвечающих интересам лоббистов. Во-вторых, требуются формирование и развитие института посредничества («медиаторства» или «медиации») при согласовании интересов и примирении сторон, являющегося, кроме всего прочего, необходимым элементом некоррупционного взаимодействия власти и общества. На данном уровне важнейшая роль отводится проблеме конструктивного разрешения споров и конфликтов, неизбежно возникающих при обсуждении проблемных вопросов на стыке интересов различных субъектов, различных взаимоотношений, предполагается необходимость наличия эффективного механизма мирного согласования лоббистских устремлений сторон. В настоящее время в России применение медиации регламентируется Федеральным законом № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)». В-третьих, представительство интересов должно осуществляться посредством цивилизованных форм и методов, основанных на демократических принципах. Критериям данного уровня отвечает появление Общественной палаты РФ как новой площадки для конструктивного диалога между институтами публичной власти и формирующегося гражданского общества.

Статья написана при поддержке гранта РГНФ № 11-33-00313а2 «Формы и методы сервисного управления в постсоветской России: проблемы повышения качества оказания государственных услуг».

Рецензенты:

Мордовцев Андрей Юрьевич, доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой теории и истории государства и права, Таганрогский институт управления и экономики, г. Таганрог.

Селюнина Наталья Владимировна, доктор исторических наук, профессор зав. кафедрой истории России ФГБОУ ВПО «ТГПИ имени А. П. Чехова», г. Таганрог.

Библиографическая ссылка

Коженко Я.В. ПРИНЦИПЫ СЕРВИСНОГО ГОСУДАРСТВА: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ // Современные проблемы науки и образования. – 2013. – № 2.;
URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=8467 (дата обращения: 01.02.2020). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»

В результате изучения данной главы студент должен:

• знать правовые характеристики государственных (муниципальных) услуг;
• уметь выявлять функции многофункциональных центров «Мои документы»;
• владеть навыками распознавания специфики административных регламентов, реестра государственных и муниципальных услуг, универсальной электронной карты.

Понятие и сущность государственных услуг

Современный уровень развития общественных отношений характеризуется доминирующей ролью сферы услуг, интенсификацией научно-технического прогресса и интеграцией субъектов экономической деятельности. Деятельность субъектов направлена на максимальное удовлетворение потребностей в определенных услугах. Центральным звеном развития сферы услуг являются люди как потребители и как носители человеческого капитала, выступающего важнейшим фактором роста экономики. Роль сервисного государства сводится, с одной стороны, к регулированию сферы услуг, а с другой - к предоставлению широкого спектра услуг гражданам и организациям.

В теоретических работах указывается на то, что уровень качества услуг зависит от используемых методов управления. Государственные услуги представляют собой ту часть деятельности государственных служащих, к которой лучше всего могут быть применены технологии «нового государственного управления» (New Public Management).

Новое государственное управление (государственный менеджмент) -

теория государственного управления, появившаяся на Западе в 1970-е гг. В ее основе лежит децентрализация и приватизация государственных функций, передача их для исполнения негосударственным структурам (агентствам). Предполагалось, что это создаст конкуренцию между ними, будет способствовать снижению себестоимости и повышению качества услуг. Органы власти должны перестать вмешиваться в практическую деятельность и заниматься планированием, нормотворчеством и контролем. Данная концепция активно применялась в начале 2000-х гг. при проведении административной реформы в России.

Британский эксперт М. Барбер выделяет три подхода к развитию государственных услуг: «директивное управление», «квазирынки», «децентрализация и прозрачность».

Наиболее эффективными методами перехода от неудовлетворительного качества услуг к удовлетворительному являются директивное управление и жесткий контроль. В условиях отсутствия сервисной культуры в органах власти делается ставка на разработку четких стандартов оказания услуг. Однако директивные методы не позволяют обеспечить устойчивой поддержки со стороны тех, кому поручено оказывать услуги, так как у них отсутствуют стимулы для инициативы. При директивном управлении требуется постоянное вмешательство первых лиц - «ручной» режим управления.

Инициатива государственных служащих является ресурсом, который должен использоваться. «Квазирынки» позволяют создать среди исполнителей конкуренцию по поводу оказываемых услуг (например, ограниченная сумма премий распределяется между лучшими исполнителями услуги по итогам года).

«Децентрализация и прозрачность» - третий этап развития концепции государственных услуг, при котором пользователи услуг оценивают их качество и мотивируют этим исполнителей повышать результативность своей работы.

Не все услуги являются государственными и не вся деятельность государственных органов сводится к оказанию услуг. Чтобы понять сущность этого явления, следует разобраться с понятиями.

Понятие «услуги» впервые появилось в российском законодательстве в ст. 8 и 74 Конституции РФ 1993 г. В 1998 г. это понятие введено в ст. 128 Гражданского кодекса РФ. Услуга в общем смысле представляет собой нематериальное благо, отличное от товара или работы.

В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ) впервые упоминаются государственно-муниципальные услуги, г.е. услуги, оказываемые органами государственной власти и местного самоуправления, государственными (муниципальными) учреждениями, иными юридическими лицами.

В 2001 г. в Концепции реформирования системы государственной службы РФ указано, что государственные услуги оказывают государственные служащие.

В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» говорится, что функции по оказанию государственных услуг выполняют органы исполнительной власти - федеральные агентства.

Однако полноценное правовое регулирование государственных услуг началось лишь в 2010 г., когда был принят Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Данный Закон изменил всю правовую концепцию отношений между обществом и властью, заложив основу для построения модели клиентоориентированного государства в России.

Государственная (муниципальная) услуга - деятельность по реализации функций органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, органа местного самоуправления, которая осуществляется ими непосредственно или через подведомственные учреждения по запросам заявителей в пределах установленных полномочий органа, предоставляющего государственную услугу.

Понимание государственных и муниципальных услуг (далее также - госуслуги) в российском законодательстве имеет следующие особенности.

1. Они оказываются исключительно органами государственной (исполнительной) власти и органами местного самоуправления, внебюджетными фондами, а также государственными корпорациями Росатом и Роскосмос. Другие организации могут оказывать государственные услуги лишь по специальному поручению органов власти.

Публичные услуги социальных, жилищно-коммунальных, транспортных и иных организаций, даже находящихся в государственной (муниципальной) собственности и финансируемые из средств бюджета, не являются государственными услугами согласно законодательству Российской Федерации.

• информацию, необходимую для оказания услуг;
• достоверную информацию об оказываемых услугах.

Указанные органы не вправе требовать от заявителя.

• представлять документы сверх определенного перечня для данной услуги;
• документы, находящиеся в распоряжении других органов;
• оплату за оказание услуги, кроме оплаты установленной государственной пошлины.

• Оказываются только в заявительном порядке, т.е. по инициативезаявителя, и имеют адресный характер, т.е. могут предоставляться толькотому лицу, которое обратилось за получением услуги. Заявитель - лицо (физическое или юридическое), которое обращаетсяс запросом для получения государственной услуги в письменной, устной или электронной форм.
• Финансируются за счет государственного бюджета в размере, необходимом для того, чтобы обеспечить требования стандартов государственных услуг. Услуги предоставляются гражданам на бесплатной основе,но этим не отменяется выплата государственных пошлин, установленныхзаконодательством Российской Федерации.
• Результатом государственной услуги является выдача официального документа, подтверждающего или устанавливающего существованиеправа. Выделяют четыре типа государственных услуг: установление права; материальное обеспечение права; установление юридических фактов; предоставление информации. Органы, участвующие в оказании государственных услуг, обязаны предоставлять: услуги своевременно, в соответствии со стандартом; услуги в электронном виде;

Заместитель министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ Максим Паршин представил концепцию цифровизации государственного управления на 2018-2024 гг. - "Сервисное государство 2.0". Новая модель "Сервисного государства" позволит комплексно решать жизненные ситуации граждан на основании автоматизированных бизнес-процессов ("суперсервисы"), минимизировать участие чиновников в принятии решений по оказанию услуг, исключить бумажные документы как в процессе оказания услуг, так и между ведомствами. Эксперты полагают, что все описанное в концепции должно было появиться в России в результате выполнения госпрограммы "Информационное общество" (2011-2020).

Замглавы Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ (Минкомсвязи) презентовал концепцию "Сервисного государства" версии 2.0. Максим Паршин сообщил, что главный принцип "Сервисного государства" состоит в отсутствии физических документов, кроме удостоверения личности гражданина. Он подчеркнул, что у граждан появится возможность получать государственные услуги в проактивном режиме: государство само напомнит, когда и что нужно сделать, а все необходимые документы будут запрашиваться из электронных реестров органов власти по единому идентификатору. Замминистра добавил, что многофункциональный центр (МФЦ) станет модератором в отношениях граждан и юридических лиц с органами власти.

Согласно представленной презентации, "Сервисное государство" версии 2.0 укладывается в федеральный проект "Цифровое госуправление" нацпрограммы "Цифровая экономика РФ". Для "Сервисного государства 2.0" будут доработаны ведомственные системы, скорректирована нормативно-правовая база, на Едином портале госуслуг появятся новые услуги и сервисы. Принципами сервисного государства должно стать отсутствие бумажных процессов и физических документов, комплексное решение жизненных ситуаций гражданина на основании автоматизированных бизнес-процессов (сервисов) и автоматическое принятие решений вместо чиновников.

В "Сервисном государстве 2.0 (2018-2024)" рассматривается шесть направлений - "суперсервисы", "цифровой профиль", "единый фронт", "единый транспорт", "единая модель данных" и "единая платформа услуг и сервисов".

Так, в рамках первого направления в ближайшие три года будет запущено 25 цифровых суперсервисов, среди которых рождение ребенка, оформление пособий и льгот, электронный больничный, полис ОСАГО, полис обязательного медицинского страхования и трудовая книжка. Второе направление предполагает развитие Единой системы идентификации и аутентификации (ЕСИА). Сюда относится цифровой профиль, облачная электронная подпись, биометрическая идентификация и реестр полномочий и согласий. "Единый фронт" означает, что все официальные информационно-сервисные интернет-порталы, сайты, мобильные и интернет-приложения, создаваемые и выпускаемые органами власти, будут объединены в одну систему. Направление "единый транспорт" касается данных и документов, связанных с облегчением электронного взаимодействия ведомств и юридически значимого документооборота. "Единая модель данных" подразумевает создание и развитие Национальной системы управления данными (НСУД). Сюда относится, в частности, внедрение единого стандарта управления жизненным циклом данных. "Единая платформа услуг и сервисов", по задумке, будет представлять единую бэк-платформу услуг и сервисов, где будет осуществляться, в частности, контроль сроков и качества предоставления услуг.

Напомним, что предыдущий проект - "Сервисное государство 1.0" с 2010 г. по 2018 г. включало четыре составляющих - "государственные услуги", "государственные порталы", "межведомственное взаимодействие" и "государственные данные". Согласно представленной в презентации статистике, в системе межведомственного взаимодействия (СМЭВ) за 2018 г. произошло 20,7 млрд транзакций между 16 тыс. участников в 30 тыс. информационных систем. Единым порталом государственных услуг (ЕПГУ) воспользовалось почти 80 млн пользователей, получено 2,1 млрд услуг. На текущий момент более 1000 органов власти подключены к государственным порталам (35 тыс. госсайтов). При этом 330 систем остаются пока не связанными.

Похожий проект уже представил Центр стратегических разработок в апреле 2018 г. Документ получил название "Государство как платформа". В основе концепции лежит взаимодействие трех групп - граждан, государства и бизнеса. Так, для граждан снизится субъективизм при получении госуслуг и их стоимость. Для государства повысится скорость принимаемых решений и конкурентоспособность страны на внешних рынках. Бизнес сыграет роль поставщика данных для технологической инфраструктуры платформы.

Показателями успеха развития платформы ЦСР так же, как и у "Сервисного государства", являются снижение стоимости операций в системе государственного управления, увеличение скорости оказания государственных сервисов, удовлетворенность пользователей и отсутствие традиционных "бумажных" сервисов. Как следствие, предполагалось сокращение количества государственных служащих с соответствующим снижением затрат на фонд оплаты труда.

Ведущий аналитик Российской ассоциации электронных коммуникаций (РАЭК) Карен Казарян видит основную проблему представленной концепции "Сервисного государства 2.0" в том, что все описанное в презентации должно было появиться в России в результате выполнения госпрограммы "Информационное общество" (2011-2020). "Это не модель будущего, это модель того, как нам успеть догнать страны ОЭСР", - констатирует он. Карен Казарян полагает, что, в отличие от показанной Минкомсвязи модели, проект ЦСР "все же о взгляде на будущее", пусть и при определенном пересечении двух документов.

• Экономика: пределы государственно-правового воздействия
• Экономическое законодательство: к истории вопроса
  • Государственное регулирование экономики России
  • Экономическое законодательство в советский период и эпоху реформ
  • Современная российская экономика и законодательство
• Концепции правового регулирования экономики и административное право
  • Публичное экономическое право Франции
  • Германия: право экономики, административно-хозяйственное право
  • Экономический анализ права
  • Идеи экономического права в России
• Экономическое право - комплексная отрасль или учебная дисциплина?
  • Продолжение дискуссии о хозяйственном праве
  • Публичное экономическое право: тенденции развития
• Публичное право и регулирование экономических отношений
• Деление права на публичное и частное
  • В поисках критерия разделения права на публичное и частное
  • Современные тенденции разделения права
• Роль административного права в регулировании экономики
• Конституционные принципы регулирования экономики
  • Концепция «экономической конституции»
  • Постановления Конституционного Суда РФ в экономической сфере
• Публичные элементы в гражданском праве России
• Участие государства в имущественных отношениях
• Гражданская правосубъектность государства и его органов
  • Разнообразие теорий о гражданской правоспособности государства
  • Иммунитет государства
  • Концепция юридического лица и правоспособность государства
  • Органы публичной власти как юридические лица
• Государство и казна
  • Понятие казны
  • Состав федеральной казны
• Имущественная ответственность государства
  • Возмещение вреда, причиненного государством: теоретические подходы
  • Порядок возмещения вреда за счет казны
  • Проблема определения надлежащего ответчика по делам о возмещении вреда государством
  • Исполнение судебных решений о взыскании вреда с государства
• Взаимодействие государства и бизнеса
• Участие бизнеса в государственном управлении
• Публично-частное партнерство: история возникновения и основные формы
• Государственно-частное партнерство в России
• Концессия как форма публично-частного партнерства
  • Возникновение и распространение концессий
  • Смешанный характер концессионного соглашения
  • Объекты и субъекты концессионного соглашения
  • Условия концессионного соглашения
  • Порядок заключения концессионного соглашения
• Субъекты экономического регулирования
• Экономическая компетенция органов публичной власти
  • Федеральные органы власти в сфере экономики
  • Органы по управлению государственной собственностью
• Правовой статус «смешанных органов» в сфере экономики
  • Счетная палата РФ
  • Центральный банк РФ
• Государственные корпорации и государственные компании
  • Общие нормы о государственных корпорациях
  • Виды государственных корпораций
  • Деятельность государственных корпораций
  • Риски при создании государственных корпораций
  • Государственная компания
• Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
  • Теоретические основы саморегулирования
  • Саморегулируемые организации в России
  • Правовой статус саморегулируемых организаций
  • Публично-правовые черты саморегулируемых организаций
• Квазигосударственные органы
• Частные организации, осуществляющие аутсорсинг административно-управленческих процессов
• Публично-правовые способы регулирования экономики
• Разрешительные и контрольные полномочия органов власти
  • Экономическая функция государства
  • Государственная регистрация
  • Лицензирование в экономической сфере
  • Государственный контроль и надзор
• Экономическое прогнозирование и планирование
• Оказание публичных (государственных) услуг в экономической сфере
  • Импорт концепции «сервисного государства»
  • Российская правовая доктрина публичных услуг
  • Нормативные основы предоставления государственных услуг в Российской Федерации
  • Электронизация государственных услуг
  • Специфика государственных услуг в экономической сфере
• Государственное регулирование цен и тарифов
  • Либерализация цен и основы ценовой политики
  • Законодательные основы государственного регулирования цен
• Государственная поддержка
  • Виды государственной поддержки
  • Государственные и муниципальные преференции
• Управление государственной собственностью
• Основы управления государственной собственностью
  • Состав государственной собственности
  • Формы управления государственной собственностью
  • Учет государственной собственности
• Разграничение государственной собственности
  • Нормативные основы разграничения государственной собственности
  • Современное законодательство о разграничении государственной собственности
  • Проблема возмездности в отношениях по разграничению государственной собственности
• Приватизация государственной собственности
  • Правовая природа приватизации
  • Основные способы приватизации
  • Национализация как антипод приватизации
• Создание унитарных предприятий
• Акционерная собственность государства
• Коррупция как деструктивный фактор в экономике
• Теневая экономика и коррупция
• Способы противодействия коррупции в экономике
  • Нормативная база противодействия коррупции
  • Антикоррупционная экспертиза экономического законодательства
• • Административные барьеры для бизнеса
  • Административные барьеры при осуществлении легализующих функций
  • Административные барьеры при осуществлении государственного контроля
  • Административные барьеры при предоставлении публичной информации

Импорт концепции «сервисного государства»

Вопрос о государственных услугах для России достаточно новый, наша теория государственных услуг еще крайне слаба. Причина этого глубинна и связана с пониманием самого государства. В Европе деятельность государства сводится к оказанию публичных услуг.

Так, традиционная французская доктрина признает возникновение государства из общественного договора. Оно легитимно осуществляет свою деятельность через публичные службы, выражающие всеобщий интерес (оказывает публичные услуги). То есть государство - поставщик государственных услуг. Причем в крайнем варианте этой теории услугами называют все, что исходит от государства - судопроизводство, коммунальное обслуживание, образование. Какие-то из них платные, другие бесплатные, а третьи существуют «на государственных дотациях». Самое широкое определение публичных услуг (служб), даваемое во французской юридической науке, это их понимание в качестве деятельности во имя всеобщего интереса, осуществляемой или обеспечиваемой публичным лицом и регулируемой (по меньшей мере частично) нормами публичного права.

Сходна с французской и немецкая теория. В немецкой правовой литературе понятие «публичные услуги» традиционно используется в связи с осуществлением так называемого позитивного государственного управления, т.е. управления по предоставлению публичных услуг. Целью данного управления является обеспечение гарантированных условий жизни, а также их улучшение 1 См.: Килина А.Ф. Понятие публичных услуг в российском и немецком праве // Информационные проблемы в сфере административной реформы. М., 2005. С. 107. . Эти услуги предоставляются прежде всего в социальной сфере. Большая часть управления по предоставлению услуг законодательно регламентирована. В отличие от субъекта принудительного управления, субъект позитивного публичного управления вправе выбирать организационную форму - публично-правовую или частно-правовую.

В Германии начиная с 30-х гг. XX в. особую популярность получила идея об обслуживающем характере управления - Эрнст Форстхофф рассматривал администрацию в качестве субъекта, оказывающего услуги 2 См.: Гриценко Е.В. Организация предоставления публичных услуг как способ решения вопросов местного значения: российский и европейский опыт // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 155. . Речь шла прежде всего об услугах муниципального (коммунального) уровня - энерго-, газо- и водоснабжении, транспорте, связи - которые предоставляются в рамках реализации муниципальных задач.

В другой правовой системе - англосаксонской - понятие услуг также употребляется, но имеет иную основу. Как отмечено в литературе, понятие услуги стало применяться по отношению к деятельности органов власти в США в связи с распространением на них обобщенного понятия предприятия (enterprise). Этот прием потребовал от правительства работы не на себя, а в первую очередь на внешних пользователей, с ясно определенными полезными результатами, которые и стали называться «услугой» в достаточно обобщенном понимании; он также позволил применять к органам власти критерии результативности 3 См.: Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации. С. 19. .

Заметим, что по классической французской доктрине публичные органы власти должны быть результативными и работать на граждан в силу именно своего публичного происхождения, вне зависимости от использования частных методов деятельности.

Европейская практика пошла по пути признания универсальных услуг (с 1992 г.) - это англосаксонское понятие, которое определяется как «минимальная услуга, установленного качества, предоставляемая любому пользователю за доступную цену» 4 Публичные услуги и право / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007. С. 386. . Соответственно в Евросоюзе определен Перечень базовых публичных услуг. В ряде европейских государств приняты хартии о предоставлении публичных услуг.

Теории, объясняющие оказание публичных услуг, часто объединяются под концепцией «сервисного государства». Эта концепция распространилась в России вместе с проведением административной реформы в начале 2000-х гг., когда услуги применительно к функционированию государства сначала появились в актах программного характера, а затем и в нормативных правовых актах.